Chương 1
Những câu hỏi cơ bản về quản lý
1/Khu vực công cộng
- Khái niệm
- Chi hoạt động của cơ quan nhà nước;
- Chi phí hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Chi tiêu (tài trợ, vay vốn) của các đơn vị kinh tế quốc doanh;
- Chi chính sách thuế (miễn giảm thuế, giảm thuế, giãn thuế).
- Vai trò của khu vực công
- Đặc điểm và phạm vi hoạt động của khu vực công
- Tính năng cơ bản
- Phụ thuộc vào định hướng chính trị.
- Tùy thuộc vào thẩm quyền quốc gia.
- Chủ yếu do nhà nước tài trợ.
- Phục vụ mục tiêu phát triển chung của xã hội.
- Thường không phải vì lợi ích tài chính.
- Phạm vi kinh doanh
- Hoạt động quản lý nhà nước
- Sản xuất và cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng.
- Cơ sở quản lý nhà nước.
- Đơn vị phi thương mại quốc gia.
- Doanh nghiệp nhà nước.
- Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính nhà nước;
- Cải cách hoạt động của cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp;
- Cải cách quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công;
- Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước;
- Cải cách hoạt động của hệ thống quản lý tài chính và ngân sách công;
- Cải cách cách cung cấp dịch vụ công.
- Hành chính công và hành chính công
- Quản trị
- Quản lý công – Một cách tiếp cận mới đối với quản lý công
- Hiệu suất hành chính công
Có thể thấy, có hai lĩnh vực chính liên quan đến việc đảm bảo rằng các sản phẩm và dịch vụ được cung cấp đáp ứng nhu cầu của người dân và các tổ chức xã hội, đó là lĩnh vực thị trường và lĩnh vực nhà ở. nước.
Khu vực công có cách hiểu khác. Trên thực tế, thuật ngữ “khu vực công” thường đồng nghĩa với “khu vực nhà nước”. Theo nghĩa này, khu vực kinh tế nhà nước là một lĩnh vực xã hội hoạt động, trong đó nhà nước giữ vai trò quyết định và chủ đạo. Thuật ngữ này thường được dùng để phân biệt với “khu vực tư nhân” hoặc “khu vực ngoài nhà nước”, tức là những lĩnh vực mà việc sản xuất hàng hóa và dịch vụ được quyết định bởi khu vực tư nhân.
Cách hiểu phổ biến về khu vực công dựa trên quan hệ sở hữu, nghĩa là khu vực công được hiểu là khu vực sở hữu nhà nước. Hoạt động của nó thuộc khu vực công, khu vực tư nhân hay kết hợp cả hai tùy thuộc vào từng quốc gia trong bộ phận sở hữu. Đất đai ở nhiều quốc gia thuộc khu vực công vì nó thuộc sở hữu của nhà nước. Vì vậy, việc quản lý đất đai được thực hiện theo nguyên tắc quản lý công sản. Ở các nước khác, đất đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể.
Cơ cấu sở hữu nhà nước trong khu vực công khác nhau giữa các quốc gia. Ở nước ta, mọi tài nguyên thiên nhiên (đất đai, sông ngòi, khoáng sản…) đều thuộc sở hữu nhà nước. Ngoài ra, nhà nước còn là nơi tập trung nhiều cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; cơ sở nghiên cứu khoa học; hệ thống trường học công lập; hệ thống bệnh viện công lập và nhiều đối tượng kinh tế khác. Việc phân biệt giữa khu vực công và khu vực tư nhân dựa trên mối quan hệ sở hữu là rất quan trọng để xác định rõ ai là người thực hiện hoạt động kinh tế.
Cũng có nhiều người phân biệt giữa khu vực công và khu vực tư, trong đó khu vực công là khu vực do ngân sách nhà nước cấp, dựa trên nguồn kinh phí cung cấp cho hoạt động của các khu vực này. Điều này có nghĩa là ngay cả những hoạt động trong khu vực công cũng do khu vực tư nhân đảm nhận, nhưng chính nhà nước phải trả tiền cho những hoạt động này. Chẳng hạn, nhà nước có thể trả tiền cho tư nhân để xây dựng đường cao tốc và giao cho tư nhân quản lý, vận hành theo quy định của nhà nước. Sự kiện này là một sự kiện khu vực công.
Hiện nay, nền kinh tế của nhiều quốc gia là nền kinh tế hỗn hợp, có cả khu vực kinh tế nhà nước và khu vực tư nhân, và nhiều hoạt động kinh tế được chia sẻ giữa nhà nước và khu vực tư nhân. Vì vậy, dựa vào nguồn lực tài chính để cung cấp cho các hoạt động, cần phân biệt một lĩnh vực “nhà nước và nhân dân cùng làm”.
Khi nghiên cứu khu vực công và hàng hóa công, nhiều người chưa phân biệt cụ thể hai nội dung này. Khu vực công và hàng hóa công cộng là hai phạm trù hoàn toàn khác nhau. Ngày nay, nhiều hàng hóa và dịch vụ công cộng có thể được cung cấp bởi nhà nước cũng như khu vực tư nhân.
Sự phân biệt giữa khu vực công và khu vực tư nhân cũng có thể dựa trên mục đích hoạt động và quy tắc sử dụng các nguồn tài chính. Khu vực tư nhân thường tìm kiếm lợi nhuận kinh tế bằng cách cung cấp sản phẩm cho người tiêu dùng. Ngược lại, khu vực công không tìm kiếm (hoặc chủ yếu) lợi nhuận kinh tế, mà là “lợi nhuận xã hội”. roland parentau tin rằng: thông qua các hoạt động của mình, khu vực công xây dựng và tạo ra xã hội mà chính quyền mong muốn. Lĩnh vực này tồn tại bởi vì nó hợp lý hóa địa vị và các hoạt động của xã hội và cuối cùng cấu trúc xã hội bằng cách hoàn thành tầm nhìn đã định của nó.
Các nguồn tài chính là những công cụ phổ biến trong khu vực công và khu vực tư nhân, nhưng chúng không có các quy tắc sử dụng giống nhau. Nguồn tài chính của khu vực công chủ yếu được lấy từ tiền thuế và phí của các thành viên trong xã hội để phục vụ cho các mục đích chung của xã hội. Việc sử dụng ngân sách khu vực công cũng không tuân theo quy luật kinh tế tìm kiếm lợi nhuận. Chúng ta có thể thấy điều này trong việc sử dụng công quỹ:
Chúng ta có thể phân biệt giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân dựa trên thẩm quyền của các quan chức làm việc trong khu vực đó. Công chức làm việc trong khu vực công có quyền sử dụng quyền lực nhà nước. Họ quản lý xã hội theo pháp luật và các văn bản dưới luật vì lợi ích chung của cộng đồng. Các quan chức trong khu vực tư nhân không có quyền lực công cộng. Họ không thể thay mặt nhà nước thu thuế, không thể xử lý vi phạm hành chính, không thể bắt tội phạm…
Tuy nhiên, giữa lý thuyết và thực tiễn đều có sự thống nhất rằng khu vực công là lĩnh vực trong đó hàng hóa và dịch vụ được sản xuất để đáp ứng nhu cầu phát triển chung và cơ bản của nhà nước và xã hội. Xét trên quan điểm chức năng, khu vực công có hai chức năng chính: đảm bảo trật tự xã hội thông qua quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu cơ bản của xã hội.
Do đó, có thể hiểu khu vực công là lĩnh vực kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước đầu tư vốn, do tư nhân trực tiếp hoặc một phần đầu tư thực hiện, có sự hỗ trợ kinh phí của nhà nước và do nhà nước quản lý. của nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu chung cơ bản về sản phẩm và dịch vụ của xã hội.
Ngay cả ở các nước phát triển, khu vực kinh tế tư nhân đã hình thành và phát triển từ lâu, có đủ tiềm lực để thực hiện nhiều nhiệm vụ của nhà nước và đã có quá trình tư nhân hóa hoặc xã hội hóa. Khu vực công vẫn đóng một vai trò quan trọng. Điều này thể hiện ở những điểm sau:
– Khu vực công là công cụ nhà nước can thiệp vào xã hội nhằm bảo đảm trật tự xã hội và sự phát triển của xã hội.
– Khu vực công chi phối quá trình phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng của nhà nước. Vai trò quan trọng này được thể hiện trên các khía cạnh chính sau:
+ Nhà nước tự mình thực hiện quản lý nhà nước đối với các vùng trọng điểm, không thể giao cho các cơ cấu ngoài nhà nước.
+ Thông qua hoạt động của khu vực công, nhà nước điều tiết nhằm hạn chế những tác động tiêu cực của thị trường: chạy theo lợi nhuận; ô nhiễm môi trường; sự khác biệt vùng miền phát triển; phân hóa giàu nghèo…
+ Nhà nước trực tiếp cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ mà khu vực tư nhân không thể cung cấp (vốn lớn), không muốn (lợi nhuận thấp; thu hồi chậm; rủi ro cao) hoặc không cung cấp từ quan điểm của nhà nước (sản xuất vũ khí, điện hạt nhân , vân vân.). Số lượng và chất lượng của các sản phẩm và dịch vụ này phụ thuộc trước hết vào trình độ phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia và định hướng chính trị của đảng cầm quyền.
Các hoạt động của khu vực công được đặc trưng bởi:
Các hoạt động của khu vực công bao trùm toàn bộ từ thực hiện quản lý nhà nước đến cung cấp hàng hóa và dịch vụ để đáp ứng nhu cầu tiêu dùng của người dân và các tổ chức xã hội. Tuy nhiên, rất khó để xác định chính xác các lĩnh vực khác nhau của xã hội khu vực công. Tuy nhiên, phạm vi của khu vực công được xác định khác nhau tùy theo quan điểm và hướng phát triển của mỗi quốc gia. Trong phạm vi một quốc gia, phạm vi hoạt động của khu vực công khác nhau ở các giai đoạn khác nhau. Các hoạt động thiết yếu của khu vực công bao gồm:
Những hoạt động này nhằm đảm bảo rằng hệ thống luật pháp của đất nước được thực thi. Đây là chức năng cơ bản và là điểm khác biệt cơ bản nhất trong cách thức hoạt động của khu vực công so với khu vực tư nhân. Hoạt động đó phản ánh bản chất quyền lực nhà nước trong khu vực công. Lĩnh vực công mạnh là lĩnh vực quản lý nhà nước hiệu lực, hiệu quả.
Hoạt động do đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp nhà nước đảm nhận và hoạt động trong các lĩnh vực chính sau:
+ Nhà nước tổ chức các hoạt động sản xuất để cung cấp dịch vụ, hàng hóa cho xã hội dưới hình thức hàng hóa phục vụ nhu cầu của xã hội, nhu cầu của nhân dân.
+ Nhà nước mua hàng hóa, dịch vụ của các chủ thể kinh tế khác, cung ứng cho xã hội theo cơ chế mua trực tiếp hoặc cơ chế hợp đồng giữa nhà nước với các thành phần kinh tế khác (hãng hàng không mua khăn ướt…).
+ Nhà nước chi tiêu, bao cấp, sử dụng các chủ thể kinh tế khác để sản xuất hàng hóa, dịch vụ, cung cấp dịch vụ cho xã hội, ưu đãi giảm thuế, sử dụng lãi suất tín dụng, hoặc các điều kiện vật chất khác (xây dựng nhà ở cho người có thu nhập thấp) ).
Hoạt động của nhà nước được thể hiện thông qua hai chức năng chính là quản lý, điều tiết sử dụng quyền lực nhà nước (chức năng chính quyền) và cung ứng các dịch vụ nhằm duy trì trật tự xã hội. Dịch vụ cơ bản (chức năng xã hội hay chức năng dịch vụ) phục vụ nhu cầu chung của xã hội. Để thực hiện hai chức năng này, nhà nước đã tổ chức các tổ chức, đơn vị sau:
Vấn đề quản lý khu vực công cho đến nay vẫn là vấn đề gây tranh cãi nhất, với nhiều quan điểm khác nhau về giai đoạn cải cách nào là cần thiết và nhà nước phải làm gì và không nên làm gì. .Nội dung cải cách khu vực công hiện nay ở các nước thường nhấn mạnh các vấn đề sau:
Có nhiều quan điểm khác nhau về mối quan hệ giữa quản trị và quản lý. Một số nhà nghiên cứu cho rằng quản lý là hoạt động triển khai, điều hành hệ thống nhằm làm cho hệ thống đạt được mục tiêu đã đề ra, còn quản lý là hoạt động chỉ huy, điều khiển mọi hoạt động. Từ góc độ này, có thể thấy hoạt động quản trị chỉ là một chiều hoặc một phần của quá trình quản lý. Hughes chỉ ra rằng hành chính có chức năng hẹp hơn và hạn chế hơn so với quản lý, vì vậy việc sử dụng từ “hành chính công” thành “quản lý công” không chỉ hàm ý một sự thay đổi về thuật ngữ mà còn là một sự thay đổi về thuật ngữ. Đó cũng là một thay đổi lớn trong lý thuyết và chức năng của nhà nước.
Có sự khác biệt giữa hành chính và quản lý, đặc biệt là hành chính công và quản lý công nên việc xác định chức năng, trách nhiệm của các nhà quản lý công vẫn còn là vấn đề tranh luận. Nhiều nhà nghiên cứu như Leonard D. White đã khẳng định trong cuốn “Introduction to the Study of Public Administration” (xuất bản năm 1926): Mặc dù luật công là nền tảng của hành chính công, nhưng nghiên cứu hành chính nên bắt đầu từ góc độ quản lý chứ không phải từ góc độ hành chính. , khía cạnh pháp lý bắt đầu. Henri Fayol cũng chỉ ra trong cuốn sách “General and Industrial Management” (1930): không nên nhầm lẫn giữa quản lý và điều hành. Ông phân biệt: “Quản lý là dẫn dắt một tổ chức sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực sẵn có để đảm bảo thực hiện tốt các chức năng chủ yếu. Quản lý chỉ là một trong các chức năng đó”.
Tuy nhiên, một số nhà nghiên cứu cho rằng dưới góc độ kỹ thuật quản lý khu vực công, quản lý công chỉ là một bộ phận của hành chính công. Ví dụ, Hyde, Otto và Shafritz chỉ ra rằng quản lý công chỉ là một lĩnh vực trong lĩnh vực hành chính công. Hành chính công tập trung vào hành chính công với tư cách là một nghề và các nhà quản lý công với tư cách là những người thực hành nghề đó.
Hành chính công (hành chính nhà nước) là hoạt động thực thi quyền lực hành chính, tức là các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện pháp luật, tổ chức và quản lý các hoạt động xã hội theo pháp luật. Vì vậy, hành chính công là nói đến việc nhà nước quản lý các đối tượng xã hội (công dân, tổ chức) theo quy định của pháp luật trên cơ sở các quy định của pháp luật. Hành chính công chủ yếu đề cập đến “chính phủ” của nhà nước.
Một số nhà nghiên cứu cho rằng, sự khác nhau giữa hành chính và quản lý nói chung, giữa hành chính công và hành chính công nói riêng nằm ở cách tiếp cận hai khái niệm này. Quản trị nhằm mục đích kiểm soát các yếu tố đầu vào của quy trình và bản thân quy trình để tạo ra các sản phẩm và dịch vụ trong khi quản lý xem xét việc đạt được kết quả. Vì vậy, thuật ngữ “quản lý” thường được dùng khi đề cập đến các hoạt động của doanh nghiệp (khu vực tư nhân), trong khi thuật ngữ “hành chính” được dùng để chỉ các hoạt động trong khu vực công (với nghĩa luật hành chính). hành chính công). Xét dưới góc độ này, việc chuyển từ sử dụng thuật ngữ “hành chính công” sang sử dụng thuật ngữ “quản lý công” là một quá trình chuyển đổi nhận thức đối với hành chính công với tư cách là một hoạt động hành chính công. Nước gần gũi hơn với các hoạt động kiểu kinh doanh một cách chủ động và hiệu quả hơn.
Quản lý công được xem xét đầu tiên về cách quản lý được sử dụng trong khu vực công. Theo quan niệm truyền thống, hành chính công chủ yếu được xem xét dưới góc độ hiệu lực, nghĩa là khả năng nhà nước sử dụng luật pháp và các công cụ cưỡng chế của nhà nước để buộc xã hội đi vào một trạng thái trật tự. Theo định nghĩa (trong luật), quản lý công chủ yếu được hiểu là một hình thức quản lý hành chính theo quan điểm hiệu quả. Quản lý công chủ yếu được xem xét dưới góc độ hiệu quả quản lý. Đó là việc áp dụng nghệ thuật và khoa học quản lý vào các tình huống cụ thể để hướng dẫn một tổ chức sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả. Trong hành chính công, các giá trị chính trị chi phối việc đánh giá thành công, và nguyên tắc pháp quyền xác định điều gì cản trở quyền tự quyết của cơ quan hành pháp.
Thuật ngữ “hành chính công” đã xuất hiện ở các nước tư bản phát triển từ đầu thế kỷ XX, nhưng nó thực sự được sử dụng rộng rãi vào khoảng những năm 60 của thế kỷ XX, thời kỳ mà các nhà nghiên cứu chuyển hướng từ chủ yếu nghiên cứu hành chính sang nghiên cứu hành chính có chuyển từ chủ yếu nghiên cứu khía cạnh ra quyết định của hoạt động điều hành quốc gia sang nghiên cứu quản lý, các phương thức quản lý như quản lý ngân sách tài chính, quản lý nhân sự đã bắt đầu được sử dụng rộng rãi trong nền hành chính quốc gia nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả điều hành.
Quản lý công thực sự bùng nổ vào khoảng những năm 1970 với sự chuyển đổi từ mô hình quản lý công truyền thống sang mô hình quản lý công mới.